LA SENELEC: Un patient incurable ?

La Société nationale d’électricité (Senelec) qui a reçu une subvention record de 62 milliards de Fcfa en 2006 est-elle un patient incurable ? Ses contreperformances plombent même l’économie nationale et creusent le déficit budgétaire. Les charges d’exploitation de la société ont augmenté entre 1999 et 2006 de 12.3%, alors que son chiffre ne connaît pour la même période qu’une progression d’à peine 10%, note l’audit du cabinet IDC dont les rapports ont été déposés en avril 2008 dernier sur la table des autorités de tutelle.

Si Samuel A. Sarr, le ministre de l’Energie et ses collaborateurs s’arrachent les cheveux journellement pour sortir le sous-secteur énergie des eaux profondes où il se noie à cause d’une conjoncture défavorable certes, mais également à cause de dysfonctionnements notamment de la SENELEC à corriger. Car bien que les recettes fiscales de l’Etat augmentent sensiblement chaque année grâce, notamment, à l’amélioration de la performance de l’administration fiscale, les argentiers peinent à compenser la hausse des dépenses. Au cours des années 2006 et 2007, le déficit du budget de l’Etat s’est considérablement creusé. L’augmentation des dépenses est due pour une large part aux transferts et subventions de l’Etat versés au secteur énergétique qui ont atteint un niveau record de 111 milliards de Fcfa en 2006. Ces transferts et subventions incluent principalement l’opération de recapitalisation de la SAR (plus de 50 milliards de Fcfa en 2005 et 2006) et les compensations versées à la SENELEC (62 milliards de FCFA sur 2005 et 2006).

Les difficultés du secteur de l’énergie sont en partie responsables du fait que le Sénégal n’a pas atteint en 2005 et en 2006 deux des 9 critères de convergence fixés par l’UEMOA, à savoir : le déficit du solde budgétaire de base de l’Etat et le déficit extérieur courant, note en résumé l’audit du secteur réalisé par le cabinet IDC dont Sud a pu se procurer copie.

Garantir « l’appro » coûte que coûte

La politique sectorielle se place encore aujourd’hui dans le cadre de la réforme initiée en 1998 (Loi 98-29) et dont l’objectif « vise principalement à garantir l’approvisionnement en énergie électrique du pays au moindre coût et à élargir l’accès des populations à l’électricité, notamment en milieu rural. »

Pour cela – et c’est le cœur de la réforme – la Loi n°98-29 a profondément modifié le cadre institutionnel, légal et réglementaire du secteur de l’électricité avec un double objectif : (1) attirer les investissements privés et (2) introduire, à terme, la concurrence dans la production, la vente en gros et l’achat en gros. Cette réforme s’est ainsi traduite par des innovations majeures dans le secteur de l’électricité au Sénégal, dont les plus importantes sont : le système de licences et de concessions ; La régulation du secteur de l’électricité par une autorité indépendante ; La création d’une agence chargée de promouvoir le développement du secteur en milieu rural en délivrant des concessions d’électrification rurale.

Les fonds privés n’arrivent pas

Malgré le fait que deux producteurs privés commencent leurs activités très tôt (GTI à partir de 1999 et Manantali en 2002), la réforme initiée en 1998 ne suit pas le chemin prévu, en particulier parce que les deux tentatives de privatisation de la SENELEC (en 1999 et en 2001) ont échoué. Durant toute cette période, la mobilisation de fonds privés pour le développement du secteur reste donc plutôt un échec. En 2007, la nouvelle lettre de politique sectorielle (LPDSE 2007) dresse un constat mitigé : Le secteur de l’électricité est très déficitaire et coûte de plus en plus cher au budget de l’Etat, non seulement pour les investissements mais aussi pour l’équilibre de son exploitation, et ce d’autant plus que le coût des hydrocarbures a explosé.

Un partenaire stratégique introuvable

La SENELEC n’a toujours pas de partenaire stratégique privé ; Plusieurs études ont présenté des options de séparation fonctionnelle pour la SENELEC (production / transport / distribution) mais force est de constater que le chantier reste considérable : la SENELEC elle-même n’a pas encore de comptabilité séparée pour ces trois fonctions. Compte tenu du nouveau contexte (flambée des prix du pétrole et évolution à venir incertaine, SENELEC exsangue financièrement), la LPDSE 2007 met – fort justement – la priorité sur : la nécessité de diversifier le mode de production d’électricité et l’urgence du redressement technique, économique et financier de la SENELEC. La séparation des activités production / transport / distribution avec l’implication du secteur privé reste une priorité et doit contribuer à faciliter l’atteinte des deux objectifs précédents.

Les performances de la SENELEC : Excellente progression de la desserte, mais au détriment de la production, qui ne parvient pas à suivre, et résultats mitigés dans les autres domaines

Depuis le début de la réforme du secteur de l’électricité, le taux de desserte a augmenté à un rythme soutenu. Le résultat, à fin 2006, est d’autant plus remarquable que la population a crû à un taux moyen de 2,6% par an sur la période. Ainsi, entre 1997 et 2006, le nombre de ménages ayant accès à l’électricité a presque doublé (+95%). La SENELEC a dépassé ses obligations de desserte en 2004 de 6,8% à l’échelle nationale, de 4,1% en milieu urbain et de 22% en milieu rural. Le nombre d’abonnés de la SENELEC augmente de près de 8,5% par an ; il a presque doublé entre 1999 et 2007. Or la SENELEC ne facture pas les branchements aux clients. Les ventes d’énergie ont augmenté en moyenne de 7% par an entre 1999 et 2006.

La stratégie de développement des infrastructures de production a donc dû relever un défi très complexe : répondre à l’augmentation rapide de la demande tout en remplaçant les groupes en fin de vie, et ce sans l’appui technique et financier d’un partenaire privé pour la SENELEC et dans un contexte de forte croissance des prix des hydrocarbures.

A fin 2006, force est de constater que ce défi n’a pas été entièrement relevé : l’énergie non fournie par la SENELEC (délestages) a atteint 5% de l’énergie vendue. En comparaison avec les autres pays de la zone UEMOA, le tarif de la SENELEC est plutôt compétitif, et ce d’autant plus que les branchements sont gratuits.

Les consommations spécifiques en combustible des centrales semblent élevées, il serait nécessaire de faire une analyse plus détaillée par type de groupes et ancienneté pour permettre une comparaison plus fondée avec des normes internationales.

Le rendement global du réseau interconnecté de la SENELEC est assez faible : depuis l’année 2000, il reste compris entre 76% et 79%. Cette mauvaise performance est liée à la vétusté du réseau (transport comme distribution) et surtout à sa saturation. Il convient d’ajouter qu’à fin 2007, les objectifs de l’année 2009 sont presque atteints. Alors que l’objectif contractuel oblige la SENELEC à réduire la part d’énergie non fournie de 0,7% de l’énergie vendue en 1999 à 0,3% en 2009.

Le personnel explose en 2004

A fin 2006, la SENELEC compte 3,8 employés pour 1000 abonnés, ce qui témoigne d’une bonne productivité du personnel. Cependant la progression de la productivité a subi un coup d’arrêt à partir de 2004 dû essentiellement à l’intégration dans le personnel permanent des effectifs en Contrat à durée déterminée (CDD). En toute logique cette progression devrait reprendre à partir de 2007.

Une situation financière critique

Le chiffre d’affaires de la SENELEC (production vendue + travaux remboursables) a augmenté de près de 10% par an en moyenne entre 1999 et 2006. Pendant ce temps, les charges d’exploitation de la SENELEC ont augmenté de 12,3% par an en moyenne.

La conséquence a été l’obligation pour l’Etat de consentir d’importantes subventions d’exploitation à la SENELEC : 21,7 milliards de FCFA en 2005 et 33,7 milliards de FCFA en 2006. Ces subventions versées par l’Etat viennent en compensation du maintien des tarifs de vente d’électricité en deçà des revenus maximums autorisés par la formule de contrôle des revenus, mesure que l’Etat a imposée à la SENELEC et à la CRSE.

Les charges de combustibles, d’achat d’énergie et de personnel représentent en 2006 près des 3/4 des charges d’exploitation totales. Entre 2004 et 2006, les charges de combustibles ont été multipliées par 2,7.

En l’absence de subventions à l’exploitation, la valeur ajoutée de la SENELEC ne permet même pas le paiement des charges de personnel. Enfin, en 2006, les subventions versées par l’Etat se sont révélées nettement insuffisantes pour équilibrer l’exploitation dont le déficit atteint 24 milliards de FCFA (hors frais financiers).

La marge sur EBE est négative de 5% du chiffre d’affaires et la marge d’exploitation est déficitaire à hauteur de 18% du chiffre d’affaires. Cela a eu pour effet d’augmenter fortement les charges financières de la SENELEC : elles ont atteint 12,4 milliards de FCFA en 2006, soit près de 8% du chiffre d’affaires Le résultat net de la SENELEC s’est considérablement creusé en 2006 à près de 40 milliards de FCFA, soit 25% du chiffre d’affaires. Les principaux dysfonctionnements Dans le domaine juridique Les statuts de la SENELEC ne sont plus adaptés à la nouvelle situation de SA unipersonnelle détenue par l’Etat. La lecture comparée des dispositions de la loi, des décrets d’application et du contrat de concession SENELEC laisse à penser que – dans l’approche, parce que l’opérateur unique SENELEC est en position nettement dominante – la hiérarchie des textes n’est pas celle que l’on imagine à savoir : 1/ la loi, 2/ les décrets et 3/ le contrat de concession. En effet, il résulte de cet exercice le sentiment que le contrat a quelque peu dicté la rédaction de la loi portant code de l’électricité, notamment dans les dispositions de son article 19 qui, bien que d’application transitoire, vide de beaucoup de son sens et de son efficacité la nouvelle organisation institutionnelle mais surtout industrielle du secteur4. L’ensemble de la rédaction de la loi, des décrets d’application et de la convention de concession serait à reprendre pour, d’une part et vis-à-vis de SENELEC :
  Tenir compte de la réalité actuelle et, en particulier, du nouveau statut de la SENELEC, entreprise appartenant à 100% à l’Etat ;
  Mettre à jour le régime de propriété des biens du secteur tel que prévu par la loi de 2002 ;
  Banaliser la position de l’opérateur historique par rapport du dispositif législatif et règlementaire. Et, d’autre part, renforcer le dispositif législatif et réglementaire, ce qui permettrait de lui donner une meilleure visibilité vis-à-vis des autres opérateurs et donc de renforcer la transparence et la connaissance du secteur et ainsi de participer à la résolution des principaux dysfonctionnements constatés dans ce rapport et enfin pour prévoir le dégroupage des fonctions. En pratique, il devrait être rapidement procédé à la réalisation des actions suivantes :
  Sur le plan de la réglementation juridique et dans la perspective du dégroupage des fonctions ; de prévoir la mise au point (la CRSE y travaille) de projet de textes (décrets) fixant, pour chacune des fonctions : le statut, les conditions et modalités d’exercice des activités du ou des opérateurs, les relations des opérateurs entre eux et avec la CRSE ainsi que les conditions et modalités de rémunération des opérateurs y intervenant ;
  Sur le plan fonctionnel et s’agissant des perspectives d’évolution du statut des biens, des personnes et des modalités d’exercice des activités de chacune des fonctions, de se prononcer et de participer à la mise en œuvre :

• Pour la fonction de production, l’adaptation des modes d’intervention et de financement à une maturation progressive « du marché de la production » et à une banalisation de la position de la SENELEC. La « maturité » du marché étant consacrée lorsque, de façon quasi spontanée (sans appel d’offres, incitations et garanties économiques et financières particulières) les opérateurs décideront de produire de l’énergie électrique au Sénégal ; • En effet, vouloir coûte que coûte signer des contrats de type IPP sur un marché non porteur peut se révéler très onéreux et contraindre par exemple l’Etat à verser sous forme de subventions importantes au tarif ce qu’il pensait économiser en coût d’investissement. Ainsi et sans abandonner le recours à la formule existante, conviendrait-il d’élargir la palette de recours à d’autres formules ; • Ainsi l’Etat pourrait avoir intérêt à mettre la priorité sur les meilleures solutions techniques et financières (DBF) tout en gardant la responsabilité du financement, Cet article 19 de la loi n°98-29 accorde à la SENELEC une concession exclusive d’achat en gros, de transport et de vente en gros ; il lui permet également – sous certaines conditions – de produire, de distribuer et de vendre de l’électricité au détail. Or pour toutes les modalités d’application, la loi renvoie explicitement et directement au contrat de concession de la SENELEC, la propriété des installations et en confiant l’exploitation à un opérateur privé (DBFO, DBO, affermage) ou en récupérant cette dernière en fin de contrat (BOT). • Pour la fonction de transport, la consécration du principe de l’appartenance au domaine public des biens de la fonction et le recours à un opérateur qui serait une société concessionnaire, contrôlée par l’Etat et à ce titre en assurerait la responsabilité du financement des extensions, réhabilitation et renouvellement des investissements, en même temps que l’exploitation5 ; • Toujours pour la fonction transport, l’opérateur assurerait provisoirement la fonction d’acheteur unique en attendant la mise en place d’un marché, ainsi que celle de gestionnaire des flux (dispatching) ; • Pour la fonction de distribution, le maintien pour un temps du régime de domanialité instauré par les dispositions modificatives de la loi avec recours, dans le cadre de procédures d’appel d’offres internationaux, à des opérateurs privés dans le cadre de contrat d’affermage ou d’affermage concessif. Dysfonctionnements dans le domaine de la régulation des tarifs

Les principes de régulation par les prix plafonds définis par la loi ont été appliqués de façon distordue dans la convention de concession et dans les outils de régulation utilisés par la suite (et notamment dans les modèles financiers) de telle sorte que, dans la pratique, la formule de régulation appliquée annuellement, puis ensuite trimestriellement, s’apparente à une régulation par les revenus, inspirée de formules du type « RPI - X », qui s’adapte difficilement aux spécificités du contexte Sénégalais.

Propositions des auditeurs

En gardant les principes de la loi, la définition de la méthode de régulation soit profondément revue. Il convient de rétablir une valeur initiale des tarifs basée sur un modèle physico financier qui intègre et modélise les résultats de l’étude de demande et des schémas directeurs Production/Transport et Distribution, avec une modélisation des coûts en fonction de critères techniques objectifs et un calcul précis de la rentabilité des investissements. Cette démarche doit être appliquée en bénéficiant de tous les acquis développés par la CRSE et en s’appuyant sur les valorisations des immobilisations en cours de finalisation.

La mise au point d’une formule de régulation parles prix plafonds valable pour une période quinquennale (sauf bouleversement des conditions économiques) qui devra comprendre des facteurs homogènes et notamment : le coût des combustibles, les tarifs des IPP, le coût du personnel, le coût des équipements importés, les autres coûts locaux.

Le maintien du principe d’une révision trimestrielle des tarifs doit être mis en place avec des formules de lissage sur les facteurs les plus fluctuants, notamment les coûts des combustibles.

NOUVELLE GRILLE TARIFAIRE

Latsoukabé « Ngoné Dièye » Fall, le Directeur général limogé, a-t-il été simplement sacrifié sous l’autel des réponses politiciennes face à une demande, elle bien réelle, de populations désemparées ? Tout porte à le croire à la lecture de l’audit du cabinet IDC. Selon les auditeurs en effet, la structure actuelle des tarifs date de 1986 et ne correspond plus à la réalité de la SENELEC, une étude a été faite par l’ONE et 2006, et la décision de mise en œuvre est toujours à l’étude. La nouvelle grille tarifaire serait basée sur les principes suivants : Une alternative à cette solution consisterait à prévoir l’intervention de deux entités, à savoir : une société de patrimoine concessionnaire des installations et des travaux ainsi que de la recherche de financement s’y rapportant (société contrôlée par l’Etat) et une société chargée de l’exploitation des infrastructures (publique ou privée). La Commission de régulation sous la pression certainement des bailleurs de fonds, a pondu, elle, une grille si « hybride » qu’elle a fini pas entraîner la révolte des consommateurs. Il faut le dire également l’exigence des « partenaires » d’une indexation de près de 17% d’augmentation était difficilement réalisable et supportable par les revenus faibles en majorité du pays, notent plusieurs observateurs.

Toujours est-il que, poursuit le rapport de l’auditeur, - en Haute tension (HT) et Moyenne tension (MT), modulation journalière de la Puissance souscrite par poste horaire, facturation du dépassement de Puissance souscrite ; En Basse tension (BT), intégration de la notion de tranches de puissances, tranches de consommation dégressives, tarifs binômes à postes horaires pour les gros consommateurs et mise en place de cinq usages tarifaires au lieu de trois. C’est pourquoi, l’auditeur préconise « qu’après discussion, ces recommandations soient mises en pratique de façon progressive de façon à éviter des réactions des usagers : une équipe devrait être nommée pour gérer le processus de transition et en effectuer le monitoring. Cette équipe pourrait être constituée de représentants de SENELEC et de la CRSE ». Que n’a-t-on pas entendu cette forte recommendation pour s’épargner la révolte des imams !

Régulation des contrats, du système d’information, et de l’activité de conseil de la CRSE

Dans la pratique, la CRSE ne suit que la norme qui a une incidence sur les revenus, c’est-à-dire celle portant sur l’énergie non fournie, ainsi que les obligations d’électrification qui ne donnent pas lieu à des pénalités. Les pénalités liées à l’énergie non fournie sont effectivement appliquées à la SENELEC. Les autres normes, notamment celles relatives aux relations avec la clientèle, ne font pas l’objet de contrôle par l’autorité de régulation, alors qu’elles doivent également donner lieu au versement de pénalités directement aux clients concernés.

La CRSE reçoit les informations de la SENELEC ; cette asymétrie de l’information est toutefois corrigée par la réalisation d’audits sur le terrain menés par la CRSE. Dysfonctionnements dans le domaine rural

Le schéma de fonctionnement prévu par l’ASER avec l’intervention d’opérateurs privés semble cohérent, il n’en est malgré tout qu’à ses débuts puisque le premier contrat de concession est en cours de signature avec l’ONE pour la région Dagana – Podor – Saint Louis.

Alors que SENELEC connaît de graves problèmes financiers, le développement de ses activités en milieu rural par l’intermédiaire de sa filiale d’électrification rurale la SSER pourrait continuer à détériorer sa rentabilité. La prise de participation privée dans le capital de la SSER est en cours il faudrait s’assurer que le schéma retenu est transparent économiquement et que la concurrence entre la SSER et les autres opérateurs privés n’est pas biaisée. On aurait également pu envisager de transférer progressivement l’exploitation des centres gérés par la SSER aux concessionnaires au fur et à mesure de leur mise en place.

Recommandations pour la scission Production / Transport /

Distribution

Deux principes doivent être à la base du processus de séparation des fonctions : Le découpage Production / Transport / Distribution n’a de sens que s’il s’inscrit dans la stratégie de redressement (économique, financier et technique) de la SENELEC ; Compte tenu des caractéristiques du parc de production actuel avec des coûts de production très inégaux, le découpage ne peut pas s’accompagner d’une libéralisation de l’accès à l’électricité et des tarifs, ceux-ci doivent continuer à être régulés.